条约的缔结仅仅联邦政府作出的特殊方式的事实性承认。

在现行有效的30余件政府信息公开地方规章中，有12件地方规章通过列举的方式将过程性政府信息排除在公开范围以外，此外还有部门规章和规范性文件的类似规定。本案反映的正是行政执法记录的公开问题。

基于上述分析，笔者认为行政机关的内部协商信息应予公开。不过，问题的讨论仍应区分应然与实然的不同层面。随着实践的推移，原来的过程性信息由于过程已经结束而丧失其保密的必要性，行政机关不能借口信息的过程性而拒绝公开政府信息。为了提高执法水平、记录执法过程，我国不少基层执法部门配备了执法记录仪，[11]客观地保存执法过程。根据美国《联邦行政程序法》第551条第[6][7]的规定，行政决定被解释为形成一项命令的行政过程，命令为最终处置的部分或全部，不管是肯定的还是否定的。

是否有其他证据可利用。因此，是否仍然存在损害的可能性是确定商讨信息是否公开的唯一时间标准。过程性行政信息是为行政决定而服务的，是作出行政决定的基础和辅助性材料，行政决定作出后，即行政行为已经成熟了，过程性信息就不再具有豁免的基础，一般应予公开。

对过程性政府信息是否应当豁免公开存在取消论、加强论和改造论的争议。由于地方规章内容的多样性，导致执法实践的混乱和不统一。因此，一些执法记录直到调查结束才公开，还有一些会等到许多年后因为历史研究的原因依照档案法才被公开。过程性政府信息应符合过程性和行政性两个标准。

在姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案[21]中，法院运用成熟原则来阐释过程性政府信息的公开时机：此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。从时间节点上来看，过程性政府信息需要满足决策前和审议中两个条件。

根据德国《信息自由法》第4条第1款的规定，对直接准备性信息的保护有明确期限，即不能‘提前公开，指在行政程序结束前免于公开，但在程序结束后，不再免于公开。[27]See Michael N.Kennedy,Escaping The Fishbowl:A Proposal To Fortify The Deliberative Process Privilege,Northwestern University Law Review:Vol.99[2005],No.4. [28]周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第125页。简言之，以公开为原则、以不公开为例外作为政府信息公开的最基本原则对过程性政府信息同样适用。行政公开原则要求行政结果和行政过程的公开，过程性政府信息豁免公开的范围应不断缩小且遵循严格的审查程序。

四、余论：加强抑或放松过程性政府信息的豁免公开 行政公开作为现代行政法的基本原则之一，不仅要求行政结果的公开，同时要求行政过程的公开。在刑事执法机关刑事调查过程中搜集情况的记录中，或者在一个机构进行合法的关于国家安全情报的调查中，透露由秘密来源提供的秘密信息。我国目前的立法对公开和不公开的范围都采取列举式的规定，在两者之间存在大量的模糊地带，这种做法反而成为行政机关不予公开信息的依据和借口。政府不应仅仅因为一旦信息披露将令政府官员尴尬，或可能会暴露政府的错误和疏忽，或因为一些假设或抽象的顾虑，而不公开信息。

部分地方立法[1]明确规定过程性行政信息免予公开。不同行政机关包括上下级和平行行政机关之间的内部信息。

行政机关有义务公布的是最低工资标准调整方案而不仅仅是最低工资标准。《浙江省政府信息公开暂行办法》(2012年)对此类信息有所涉及，并在第20条第3款区分了内部管理信息和过程性信息是否应当公开的界限。

根据行政执法实践以及相关立法规定，下列政府信息通常属于过程性政府信息。基于上述分析，笔者认为初步决策行为在决策作出后，不必等待最终行政行为作出即应向相对人公开。有的地方规章仅列举了一类过程性政府信息，即讨论、研究、审查、处理中的信息，[36]有的地方规章除了列举这类信息外，还列举了与行政执法有关的信息。《政府信息公开条例》规定政府信息公开的方式分主动公开与被动公开两种。为了证明这些论断，牧师们寻求现在和以前担任牧师晋升委员会的海军军官予以作证，以证明宗教标准在晋升中是否扮演了一个[重要]角色。不仅如此，在多阶段行政程序中，某一阶段行政程序结束后，其直接准备性信息也不能因为还有下一阶段行政程序需要进行而继续免于公开，任何直接准备性信息只在其所属的行政程序进行过程中才受保护。

但在行政执法实践中，行政机关通常将这一解释扩大适用，将过程性政府信息的公开与公共利益直接勾连，造成过程性政府信息一律不予公开的现象。[16]我国台湾地区政府资讯公开法第18条也规定了政府信息应限制公开或不予提供的情形。

[18]只有事实性信息与意见性信息无法分割的情况下，事实性信息才会获得例外的保护。我国相关立法亦有关于内部协商信息公开的相关规定。

根据德国《信息自由法》第3条第3款的规定，只有对行政机关之商讨存在损害时，相关商讨信息才免于公开。其二，法院认为保护过程性信息不予公开的理由在于避免因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定。

行政机关的内部协商信息与讨论性意见信息通常被作为同一类政府信息公开的例外，其理由也基本一致，即为了鼓励行政机关内部的坦诚交流。某些信息自由法排除立法机关，但大部分不排除。行政执法记录在行政决定作出后应当公开。[12]由于这类信息在不同行政机关之间流动，也因此成为行政机关拒绝公开的一种主要的过程性信息。

在谢勇诉江苏省环境保护厅政府信息公开案[20]中，法院即采用了事实性信息应当公开的观点。因此，上诉两案法院判决应予公开的结论正确，但却以过程性政府信息因过程的结束而丧失保密的理由而否定信息的过程性，混淆了过程性政府信息与过程性政府信息公开两个相近的问题。

[26]当然，讨论性意见的豁免公开也不是绝对的。摘要:  过程性政府信息是指行政机关在行政程序中收集、制作的各种信息，其外延范围包括会议记录、备忘录、录音、录像、笔录、调查报告、请示、批复（答复）、（讨论）意见、函等。

相反，免予对决定前的提议、意见和建议公开，可以保护与会人员畅所欲言，也可以使公众避免因未成定论的意见或政策而产生思想混乱。被告方则以审议程序中的特权寻求豁免公开的保护。

[19]这一点经常被掌握政府信息的行政机关滥用来保护处于过程中的事实信息。[12]国务院办公厅《国家行政机关公文处理办法》[国发[2000]23号]第9条第8-12项。根据性质标准确定的事实信息在某些特殊情形下可以在功能上作为主观意见的载体，反映行政机关的决策过程，从而属于审议性信息而不予公开。[30]龙非：《德国〈信息自由法〉中的过程性信息保护》，《行政法学研究》2013年第3期。

(二)分割原则 即使过程性政府信息存在不予公开的理由，也不意味着所有的过程性信息都具有豁免公开的特权，而应当对其进行分类，将符合豁免公开条件的过程性信息从所有的过程信息中剥离出来，其余的过程性信息仍应予以公开。报告适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问，请示适用于向上级机关请求指示、批准，批复适用于答复下级机关的请示事项，意见适用于对重要问题提出见解和处理办法，函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。

公开内部协商信息反而有利于公众加强对行政机关的监督。《广州市政府信息公开规定》第19条在我国地方立法中首次规定了预公开制度，将预决定的方案和理由向社会公布，对于其他地方的政府信息公开立法具有一定的参考价值。

[23]基于上述理由，讨论性意见作为世界各国信息公开的例外被多数国家立法所承认。(二)行政机关的内部协商信息 行政机关的内部协商信息是指作出决定的行政机关与其他机关、组织沟通、协商的信息。